A magyar közigazgatási jog: általános rész: I. kötet

8 Tartalom A közigazgatási jogi normák csoportosítása A jogi norma irányultsága szerint A jogi norma érvényesülése alapján Az anyagi és alaki jogi normák A jogi normák szerkezete A jogviszony. A közigazgatási jogviszony A jogviszony fogalma A jogviszony elemei A jogviszony létrejötte, módosulása és megszűnése a jogi tények A közigazgatási jogviszony fogalma és elemei A közigazgatási jogviszony létrejötte, módosulása, megszűnése és a jogi tények Felelősség a közigazgatásban A felelősség fogalmi elemei A közigazgatási felelősség három pillére A szankció. A közigazgatási jogi szankció A szankció, közigazgatási jogi szankció fogalma A közigazgatási jogi szankció főbb funkciói A közigazgatási jogi szankció főbb fajtái A közigazgatási jog érvényesülése. Jogalkalmazás a közigazgatásban A jogérvényesülés A jogérvényesülés fogalma A jogérvényesítés módjai A jogalkalmazás és jogértelmezés A jogalkalmazás fogalma, menete A közigazgatási jogalkalmazás jellemzői A jogértelmezés Joghézag, analógia Vélelem, fikció A közigazgatási aktustan Az aktus és a közigazgatási aktus fogalma A közigazgatás nem jogi hatású cselekményei A közigazgatási aktusok csoportosítási lehetőségei A közigazgatási aktusok joghoz kötöttsége A hibás közigazgatási aktusok 103

Közigazgatási jog. Különös rész

„A közigazgatás-tudomány oktatásának jó évszázada a legérzékenyebb és mindmáig megnyugtatóan meg nem oldott problémája a különös rész oktatása.” – írta Szamel Lajos, pécsi jogászprofesszor, a hazai közigazgatás-tudomány egyik kimagasló művelője 1992-ben. A nehézséget elsősorban abban látta, hogy a közigazgatási jog különös részének anyaga „mérhetetlenül hatalmas” és erősen változékony. Két évtizeddel később Ivancsics Imre tanszékvezető – osztva elődjének megállapítását – hozzátette, hogy a különös rész tananyag íróinak munkáját számos körülmény nehezíti, amelyek közül az ágazati politikák kidolgozatlanságát és instabilitását emelte ki. E mű szerzői a munka megírása során – Szamel és Ivancsics nyomdokain haladva – mindvégig arra törekedtek, hogy a fenti nehézségek ellenére a magyar köz-igazgatási jog különös részének egyes kiemelt témaköreit a hatályos joganyag alapján a joghallgatók számára szisztematikusan feldolgozzák, elősegítve ezzel az azonos című tantárgy oktatását és a tananyag elsajátítását.

A magyar közigazgatási jog : általános rész : I. kötet

Balázs, István and Árva, Zsuzsa and Barta, Attila (2014) A magyar közigazgatási jog : általános rész : I. kötet. Debreceni Egyetemi Kiadó.

Abstract

A közigazgatási jog általános részét bemutató egyetemi tankönyv.

Item Type:	Book
Subjects:	K Law / jog > K Law (General) / jogtudomány általában
Depositing User:	Veronika Tamás
Date Deposited:	27 Dec 2014 21:12
Last Modified:	27 Dec 2019 00:15
URI:	http://real.mtak.hu/id/eprint/19698

Actions (login required)

Edit Item

Repository of the Academy’s Library is powered by EPrints 3 which is developed by the School of Electronics and Computer Science at the University of Southampton. More information and software credits.

KÖZIGAZGATÁSI JOG 3.

2 KÖZIGAZGATÁSI JOG 3. Különös Rész Szerkesztette: DR. NYITRAI PÉTER TANSZÉKVEZETŐ, EGYETEMI DOCENS Szerzők: DR. CZÉKMANN ZSOLT TANÁRSEGÉD (2. FEJEZET) DR. CSÁKI GYULA BALÁZS ADJUNKTUS (11.3. PONT) DR. NYITRAI PÉTER TANSZÉKVEZETŐ, EGYETEMI DOCENS (5. FEJEZET, 7. FEJEZET, 10. FEJEZET) DR. PAULOVICS ANITA TANSZÉKVEZETŐ, EGYETEMI DOCENS (11.FEJEZET A PONT KIVÉTELÉVEL) DR. SZABÓ ANNAMÁRIA ESZTER TANÁRSEGÉD (4. FEJEZET, 9. FEJEZET) DR. TISZA TIBOR FŐOSZTÁLYVEZETŐ (6. FEJEZET) PROF. DR. TORMA ANDRÁS INTÉZETIGAZGATÓ, EGYETEMI TANÁR (1. FEJEZET, 8. FEJEZET) DR. TURKOVICS ISTVÁN TANÁRSEGÉD (3. FEJEZET) VERESNÉ DR. JAKAB ZSUZSANNA NYUGDÍJAS CÍMZETES FŐJEGYZŐ (12. FEJEZET) A technikai szerkesztésben közreműködött: DR. CZÉKMANN ZSOLT TANÁRSEGÉD Miskolc

3 I. Rész GAZDASÁGI IGAZGATÁS A nemzetgazdaság igazgatása A nemzetgazdaság igazgatásának elméleti alapjai A nemzetgazdaság igazgatásának fogalmi köre Az állam és a gazdaság kapcsolata A nemzetgazdaság igazgatásának szervezeti rendszere Az Európai Unió gazdaság-igazgatási szervezeti rendszere A fejlett államok gazdaság-igazgatási szervezeti rendszere A Magyar Köztársaság gazdaság-igazgatási szervezeti rendszere A közigazgatás és a nemzetgazdaság igazgatásának kapcsolatrendszere A közigazgatás és a nemzetgazdaság igazgatása a fejlett államokban A közigazgatás és a nemzetgazdaság igazgatása Magyarországon Az iparigazgatás Alapfogalmak Az iparjog igazgatásának rendszere Az Európai Unió iparpolitikája Az iparigazgatás hazai szervezeti rendszere Az iparigazgatási jog egyes területei Bányajog Az energiajog Kereskedelem igazgatása Általános kérdések Alapfogalmak Kereskedelmi tevékenység folytatásának feltételei Külkereskedelem A kereskedelem igazgatásának alanyai Az állami szervek Társadalmi szervezetek Fogyasztóvédelem Jogszabály-jegyzék az I. részhez Irodalomjegyzék az I. részhez II. Rész TERÜLETI-MŰSZAKI IGAZGATÁS Építésügyi igazgatás Általános kérdések Az állami szerepvállalás erősödése az építési jogban A magyar építési jog kialakulásának mérföldkövei Építésügy, építésügyi igazgatás Az építési jog szabályozásának tárgykörei Településrendezés A településrendezés célja, feladatai, általános szabályai A településrendezés sajátos jogintézményei Építésjogi követelmények Tilalmak

4 Telekalakítás Elővásárlási jog Kisajátítás Településrendezési szerződés Építésügyi igazgatás Az építési folyamat szabályozása Az építési munkák építésügyi hatósági engedélyezése Az építésügyi hatósági ellenőrzés Az építés-felügyeleti hatóság Az építmény fennmaradásának engedélyezése Az építésügyi bírság Az építésügyi feladatokat ellátó szervek rendszere Az Országgyűlés központi feladatai A Kormány feladatai Az Önkormányzati és Területfejlesztési Miniszter központi szakmai irányítási, összehangolási és ellenőrzési feladatai A helyi önkormányzatok építésügyi feladatai Közigazgatási Hivatalok Közlekedési igazgatás A vasúti közlekedés igazgatása A vízi közlekedés igazgatása A légi közlekedés igazgatása Általános kérdések, a közlekedési igazgatás fogalma A közúti közlekedés igazgatása A vasúti közlekedés igazgatása A vízi közlekedés igazgatása A légi közlekedés igazgatása Jogszabály-jegyzék a II. részhez III. Rész VÉDELMI IGAZGATÁS A lakosság nyilvántartása Történeti áttekintés Az anyakönyvi nyilvántartás Az anyakönyvezés alapelvei, az anyakönyv hatálya Az anyakönyvi alap- és utólagos bejegyzés A születés-, a házasságkötés- és a haláleset anyakönyvezése A névviselés és névhasználat Az utólagos-, újból való- és a hazai anyakönyvezés, az anyakönyvi okiratok Az anyakönyvi eljárás szabályai Az állami népesség-nyilvántartás A polgárok személyi nyilvántartásának fogalma, célja, alapelvei A személyi nyilvántartás szervezete, hatásköri és illetékességi szabályok A nyilvántartás adatai, adatszolgáltatás, adatvédelem Rendészeti igazgatás Általános kérdések, a rendészet fogalma A rendőrség A rendőrség feladatai, szervezete és irányítása

5 A rendőrség együttműködése A rendőri intézkedések A kényszerítő eszközök Jogorvoslat a rendőri intézkedésekkel szemben Az idegenrendészet Az útlevélrendészet Katasztrófavédelmi igazgatás Nemzetbiztonsági igazgatás A honvédelem igazgatása Általános kérdések A honvédelem jogi szabályozása A honvédelem alapfogalmai A honvédelem alapelvei Magyarország és a NATO kapcsolata A honvédelem irányításának és igazgatásának szervezetrendszere A honvédelem irányítása és igazgatása béke időszakban A honvédelem irányítása és igazgatása háború idején A Magyar Honvédség A Honvédség jogállása és feladatai A Honvédség szervezete A Honvédség személyi állománya A Honvédség készenléti és szolgálati rendszere A Honvédség fegyver- és más kényszerítő eszköz használata A honvédelmi kötelezettségek A természetes személyeket terhelő honvédelmi kötelezettségek Rendkívüli intézkedések, rendkívüli jogrend A rendkívüli intézkedések elrendelése A rendkívüli intézkedések területei A Honvédelmi Tanács A békeállapot és a rendkívüli jogrend kapcsolata Jogszabály-jegyzék az III. részhez Irodalomjegyzék az III. részhez IV. Rész HUMÁN IGAZGATÁS Kulturális igazgatás A kulturális örökség védelmének kialakulása Az örökségvédelem hatályos szabályozása Általános kérdések Régészeti örökség Műemlékvédelmi szabályok Egyéb kulturális javak A kulturális javak köre A kulturális javak védetté nyilvánítására vonatkozó eljárás Helyi védelem A kulturális javak külföldre történő kivitele A kulturális örökségvédelemben részt vevő szervek Az Országgyűlés

6 A Kormány Az oktatási és kulturális miniszter A Kulturális Örökségvédelmi Hivatal A helyi önkormányzatok és a Közigazgatási Hivatalok szerepe a kulturális örökségvédelemben Önkormányzati főépítész Hatósági eszközök Örökségvédelmi hatástanulmány Hatósági kötelezés A tűrési kötelezettség Örökségvédelmi bírság Az építésügyi és műemlékvédelmi hatósági ellenőrzés Nyilvántartások Kulturális örökségvédelem az Európai Unióban Az ingatlan kulturális örökség védelme Az ingó kulturális javakra vonatkozó uniós szabályozása Egészségügyi igazgatás Általános kérdések, az egészségügyi igazgatás fogalma Az egészségügyi igazgatás rendszere, jogi szabályozása Egészségügyi ellátás, intézményhálózat Hatósági intézkedések, közegészségügy, egészségbiztosítás Az oktatás igazgatása Általános kérdések Az oktatásigazgatás fejlődésének történeti áttekintése A közoktatás igazgatása Általános kérdések A közoktatás alapelvei, a tankötelezettség A közoktatás rendszere A közoktatási rendszer intézményeinek működtetése A nem helyi önkormányzatok által fenntartott közoktatási intézményekre vonatkozó külön szabályok A közoktatás szervezése és irányítása A finanszírozás kérdései A felsőoktatás igazgatása A felsőoktatás európai reformja A magyar felsőoktatási rendszer Az európai felsőoktatás jövője Gyermekvédelem és gyámügyi igazgatás Általános kérdések Alapfogalmak A gyámság, a gondnokság és a gyermekvédelem kialakulása, jogi szabályozása A gyermekvédelem és a gyámügyi igazgatás kapcsolata A gyermekek védelme A Gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló többször módosított évi XXXI. törvény célja, alapelvei, személyi hatálya A gyermekek jogai és kötelességei A szülői jogok és kötelességek

7 A gyermekvédelem rendszere A gyermekvédelmi feladatok ellátása és irányítása A gyámügyi igazgatás A gyámügyi igazgatás szervei Gyámügyi feladatok és hatáskörök A gyermekvédelmi és gyámügyi eljárás Közös szabályok A gyámügyi hatósági eljárás egyes típusai A gyermek és a gondnokság alatt álló személy vagyoni érdekvédelme Jogszabály-jegyzék a IV. részhez Irodalomjegyzék a IV. részhez

8 I. Rész GAZDASÁGI IGAZGATÁS 8

9 1. A nemzetgazdaság igazgatása Fő témakörök 1. A nemzetgazdaság igazgatásának elméleti alapjai 2. A nemzetgazdaság igazgatásának szervezeti rendszere 3. A közigazgatás és a nemzetgazdaság igazgatásának kapcsolatrendszere 1.1. A nemzetgazdaság igazgatásának elméleti alapjai A nemzetgazdaság igazgatásának fogalmi köre A nemzetgazdaság igazgatásának fogalmi körét két szempontból indokolt megközelíteni. Egyrészről szervezéstudományi-, másrészről pedig közgazdaságtudományi aspektusból. Ezek összegzéseként adható meg a nemzetgazdaság igazgatásának komplex fogalma. A.) Szervezéstudományi szempontból először tisztázni szükséges az igazgatás, majd a gazdaság igazgatása, végül pedig a nemzetgazdaság igazgatása fogalmát. – Igazgatás alatt olyan céltudatos emberi tevékenységet értünk, amely megteremti a kitűzött cél eléréséhez szükséges feltételeket, majd ezek összehangolásával biztosítja a kitűzött cél elérését. Az igazgatási tevékenység egy folyamat, amelynek elemei a következők: célkitűzés, információgyűjtés és -feldolgozás, tervezés, döntés, végrehajtás, koordináció és ellenőrzés. Az igazgatás alanya az a szervezet, amely az igazgatási tevékenységet megvalósítja, míg tárgya az a szervezet, amelyre az igazgatási tevékenység irányul, azaz amelyet az igazgatás alanya igazgat. Mindezekhez képest az igazgatás tartalmát azon eszközök képezik, amelyeket az igazgatás alanya igénybe vesz az igazgatási tevékenység kifejtése során, annak érdekében, hogy az igazgatott szerv a kitűzött célok elérése érdekében fejtse ki tevékenységét. – A gazdaság igazgatása a fentiekből következően a gazdasági jellegű célok kitűzését és az azok eléréshez szükséges olyan feltételek megteremtését és összehangolását jelenti, amelyek a kitűzött gazdasági cél elérését biztosítják. A gazdaság igazgatásának két dimenziója van. Egyik a gazdálkodó szervezeteken belül megvalósuló (mikro-szintű) igazgatás, míg a másik a társadalom egészére vonatkozó (makro-szintű) gazdaság igazgatás. 9

10 – A nemzetgazdaság igazgatása ez utóbbi dimenziót, azaz egy össztársadalmi méretű gazdasági célkitűzést, információgyűjtést és feldolgozást, tervezést, döntést, koordinációt és ellenőrzést jelent, amelynek alanya a nemzetgazdaság irányítását megvalósító szervek összessége, tárgya a gazdálkodó tevékenységet végző szervek és személyek összessége, tartalmát pedig azon eszközök képezik, amelyekkel az alany a tárgyra hat. B.) A közgazdaságtudomány oldaláról vizsgálva a nemzetgazdaság igazgatásának fogalmát, abból kell kiindulni, hogy minden társadalmi rendszerben (feudális, kapitalista, stb.) jelen vannak egyrészről a gazdasági élet milyenségét és működését döntően meghatározó tulajdonviszonyok, másrészről pedig a gazdasági törvényszerűségek. Ezek soha nem általánosan, nem elvont kategóriaként, hanem konkrétan, az adott állam gazdasági működési rendje formájában jelennek meg. Egy adott állam gazdasági működése rendkívül bonyolult és összetett kapcsolatrendszert jelent az állami szervek és a gazdasági élet szereplői viszonylatában, amely két szférában és ezen belül két-két irányban jelenik meg, illetve ölt testet, az alábbiak szerint: a.) a gazdasági élet szereplőin kívüli, tehát külső szféra: – a gazdaságirányítási rendszer, – a gazdasági automatizmusok (gazdasági törvényszerűségek). b.) a gazdasági élet szereplőin belüli, tehát belső szféra: – a gazdálkodók közötti kapcsolatok, – a gazdálkodók belső irányítási és érdekeltségi rendszere. Témánk szempontjából elsődleges jelentősége a gazdaságirányítási rendszernek van, ami nem más, mint a nemzetgazdaság egészére kiterjedő, államilag szervezett irányító (igazgatási) tevékenység, amelynek eszköze: a nemzetgazdasági szintű tervezés és szabályozás, valamint a gazdálkodók szervezeti rendszerének kialakítása. C.) Összegezve a szervezéstudományi és a közgazdaságtudományi megközelítés eredményeit, azt mondhatjuk, hogy a nemzetgazdaság igazgatása nem más, mint: – a nemzetgazdaság egészét átfogó (tehát össztársadalmi méretű), – államilag szervezett irányító tevékenység (amelynek eszközei: a tervezés, a szabályozás és a gazdálkodók szervezeti rendszerének kialakítása), – amelynek alanya: a nemzetgazdaság irányításában részt vevő szervek összessége, – tárgya: a gazdálkodással foglalkozó szervezetek és személyek összessége, – tartalma: azon eszközök összessége, amelyeket az igazgatás alanya a tárggyal (a 10

11 gazdálkodókkal) szemben felhasznál a kitűzött gazdasági cél elérése érdekében Az állam és a gazdaság kapcsolata Az állam és a gazdaság közötti kapcsolatrendszer gyökerei magától értetődően egészen az emberi társadalom kezdeteihez, az állam kialakulásáig nyúlnak vissza. Az állam létének alapja ugyanis mindenkor az volt és tegyük hozzá, ma is az, hogy a fegyveres erő (katonaság és/vagy rendőrség) segítségével fenntart egy bizonyos társadalmi és gazdasági rendet. Valamilyen módon és valamilyen mértékben biztosítja egyfelől a társadalmi békét, másfelől pedig a piaci folyamatok zavartalanságát, vagyis szabályozza a termelést, az elosztást és az áruféleségek forgalmazását. Ebben az értelemben a piac az emberi társadalom működésének az a színtere, amelyen a különböző termékek (áruféleségek) és szolgáltatások gazdát cserélnek a piaci szereplők tipikusan az eladók és a vevők között. A.) A piac, mint modell-képző tényező Ha végigtekintünk az emberiség fejlődésén, azt tapasztaljuk, hogy mindig a politikai hatalom fenntartása és a piaci folyamatok zavartalanságának biztosítása volt az a két szempont, amelyet a uralkodók, illetve az állami szervek kiemelten kezeltek. Írásos dokumentumok bizonyítják például azt, hogy Egyiptomban már i. e között működtek a fáraó irányítása mellett olyan közhivatalnokok, akiknek feladata az adók beszedése volt. Miért volt szükséges az adószedés, és mi annak a funkciója? E kérdés megválaszolható röviden, de terjedelmesebb módon is. A rövid válasz az, hogy az adószedés biztosította azt a jövedelmet az állam (uralkodó) számára, amely nélkülözhetetlen volt az állami funkciók ellátásához: a belső rend fenntartásához és a külső hatalmak elleni támadások kivédéséhez. A terjedelmesebb válasz a következő: a piacon az áruk forgalmazásának rendje tekintetében elméleti szempontból három modell valósulhat meg: a viszonosság (reciprocitás), a központosított újraelosztás (redisztribúció) és e kettő egyidejű alkalmazása révén az ún. vegyes modell. a.) A viszonosság azt jelenti, hogy a különböző áruk és szolgáltatások cseréje ide értve az általános egyenértékes szerepét betöltő pénzt is kizárólag az eladó és a vevő egyezkedése és megállapodása alapján történik meg, vagyis e modellben a piacon az eladón és a vevőn kívül más szereplő nincs jelen. b.) A központosított újraelosztás modelljének lényege az, hogy a központi hatalom (törzsfőnök, király, törvényhozó) saját rendelkezése alá vonja a javak egy részét, és 11

12 valamilyen megfontolásból ő maga osztja szét azokat, vagyis az áruknak és a szolgáltatásoknak csak az egy része cserél gazdát a piaci viszonyok, a viszonosság alapján. A valamilyen megfontolás, mint ok lehet például az uralkodóhoz (a hatalomhoz) való személyi hűség, az elesettekről való gondoskodás, vagy a társadalom működése egy-egy konkrét területének (például egészségügynek, oktatásnak stb.) támogatása. c.) A harmadik elméleti modell az ún. vegyes modell, vagyis amikor egy adott konkrét társadalom életében egyidejűleg van jelen a redisztribúció és a reciprocitás is. Hangsúlyozni kell, hogy ezek elméleti modellek, amelyek középpontjában mindig a piac, vagyis a társadalmi érintkezésnek az a színtere áll, amelyen a különböző termékek és szolgáltatások gazdát cserélnek. Hangsúlyozni kell azt is, hogy a valóságban, illetve a gyakorlati életben az emberi társadalomban mindig a vegyes modell valósult meg: a kérdés csak az volt (és ma is az), hogy milyen arányt képvisel az adott társadalomban, és azon belül, az adott történelmi korszakban a redisztribúció, a javak központosítása és újra-elosztása. Egyiptom adószedőinek példáján túlmenően gondolhatunk arra is, hogy a középkorban az ún. királyi regálék (például a só kitermelés, a postaszolgálat, a pénzverés stb. joga,) és a királyi földbirtokok biztosították az uralkodó hatalmának gazdasági és politikai alapját, és mint ilyenek valójában a redisztribúció szolgálatában álltak. [Csak zárójelben utalunk arra, hogy a későbbiek folyamán a királyi regálék állami monopóliumokká váltak, amelyek még napjainkban is hozzájárulnak az állam gazdasági stabilitásának és a piaci folyamatok egyensúlyának fenntartásához, illetve az államra háruló közfeladatok (oktatás, egészségügy, kultúra) eredményes ellátásához.] B.) Az állam kettős minősége, mint modell-képző tényező A gazdasági élet irányítása, igazgatása, és szervezése során, vagyis végeredményben a piaci folyamatokban az állam minden társadalmi formációban kettős minőségben volt, illetve van jelen napjainkban is. Egyrészt úgy, mint tulajdonos, vagyis domíniummal tulajdonnal rendelkező, másrészt pedig úgy, mint a közhatalom letéteményese, vagyis impériummal közhatalommal rendelkező személy, illetve szervezet. A két minőség súlya és aránya azonban állandóan változott és változik. Általánosságban azt lehet mondani, hogy a társadalmi fejlődés kezdetén és közepe táján (az ókorban és a középkorban) az állam tulajdonosi minősége volt inkább meghatározó, a későbbiek során pedig a közhatalmi minősége. Kivételt képez ez utóbbi alól az ún. szocialista társadalmi rend, melyben a termelési eszközök döntő hányadának állami tulajdoni volta miatt természetesen a tulajdonosi minőség (volt) a meghatározó. 12

13 Az állam tulajdonosi mivolta alatt azt értjük, hogy az állam a gazdasági életnek ugyanolyan aktív szereplőjeként van jelen, mint a magántulajdonnal rendelkező emberek. Gazdasági társaságokat alapít és szüntet meg, különböző áruféleségeket állít elő, szolgáltatásokat biztosít stb. Ebben az értelemben az állami tulajdonú gazdasági társaság a szocialista rendszert kivéve nem élvez semmiféle előnyt a magántulajdonban álló társaságokhoz képest. A piaci élet aktív szereplője, versenytárs, amelynek hatékony működése esetén nyereség (profit) képződik, gazdaságtalan működése esetén pedig veszteség keletkezik. Az állam közhatalmi mivolta ezzel szemben kiemeli az állami szerveket (de nem az állami tulajdonú gazdasági társaságokat!) a társadalom más szervei közül, hiszen biztosítja számukra annak lehetőségét, hogy döntéseket hozzanak, és az abban foglaltakat kikényszeríthessék különböző szankciók alkalmazásával akkor, ha a társadalom más szereplői (a természetes és a jogi személyek) önként nem tesznek eleget a döntésben foglaltaknak. Közhatalmi minőségében az állam jogalkotó és jogalkalmazó hatalomként van jelen a társadalomban, és azon belül a gazdasági élet tekintetében is. Érdekes módon a XX. és a XXI. század fejlett államait egyre inkább az állam tulajdonosi minőségének előtérbe kerülése-, vagy legalábbis az állam gazdálkodó jellegének kidomborodása jellemzi, még akkor is, ha az állam sok esetben önmagát mintegy álcázva jelenik meg a gazdasági életben: például gazdasági társaságként, közhasznú szervezetként, vagy bankként. C.) Az állami beavatkozás mélysége, mint modell-képző tényező A fentiekben az állam és a gazdaság kapcsolatának lényegét mutattuk be, de csak a piac, és az állami eszközök szempontjából, vagyis arra koncentrálva, hogy mi történik a piacon, illetve az államnak milyen eszközök állnak rendelkezésére a gazdasági élet (a piac) befolyásolására. Ha a kérdést az állami beavatkozás mélysége oldaláról vizsgáljuk, akkor e kapcsolat lényegét illetően a modern államban, a következő három fő típus között tehetünk különbséget: a szabadpiaci-, a tervutasításos és a vegyes modell között. a.) A szabadpiaci (liberális) modell, vagy más néven: szabad-versenyes kapitalizmus lényege az, hogy az állam nem vagy csak csekély mértékben avatkozik be a piac működésébe. Csupán a működés kereteit teremti meg, tartja fenn, és ezen belül a magántulajdonra épülő versenytársak szabadon, állami befolyástól mentesen versenyeznek, miközben a piaci törvényszerűségek (például a kereslet kínálat törvényszerűsége) működnek, illetve működtetik a gazdaságot. Ahogyan arra a korszak kiemelkedő hatású közgazdásza, Adam Smith utal: a piaci folyamatokat nem az állam, hanem az ún. láthatatlan kéz irányítja, vagyis az egész gazdasági életet a gazdasági törvényszerűségek határozzák meg. E modellben 13

14 az állam nem szűkíti le a piaci szereplők körét, nem korlátozza mozgásterüket, így a gazdasági élet magántulajdonosi szereplői alapvetően csak a piac törvényszerűségeinek kell, hogy engedelmeskedjenek. Az állam az éjjeliőr szerepét játssza ebben a modellben, és mint az egyik legfontosabb közigazgatás-tudományi iskola, az ún. közigazgatástan alapítója, Lorenz von Stein írja a XIX. század végén: az államnak nem feladata és nem is képes arra, hogy vállalatokat irányítson. Ugyanakkor az éjjeliőr szerepbe belefér, hogy az állam közhatalmi eszközökkel a gazdaság minden szereplőjére kötelező érvénnyel betiltsa a gyermekmunkát, illetőleg meghatározza a napi munkaidő maximális tartamát. Világos, hogy ebben a modellben élesen elválik az állami közhatalom, és az állami tulajdonosi hatalom, pontosabban az állam nem jelenik meg tulajdonosként a gazdaságban! Világos az is, hogy a gazdaság a magántulajdonra, annak szabadságára épül, a gazdaság piaci elvek szerint működik, tehát a gazdasági élet szereplői versenyeznek a piacon. A rátermettebb, az ügyesebb, a gyorsabb, esetleg a gátlástalanabb vállalkozás a versenynek győztesévé válik, miközben a gyengébbek elbuknak. b.) A tervutasításos (kötött gazdaságirányítási) modell az előző teljes tagadása, illetve ellentéte. Az állam a piac legapróbb szegletében is jelen van: nemcsak közhatalomként, hanem lényegében kizárólagos tulajdonosként, gazdasági szereplőként (állami vállalatként) is. Ebből következően egy (állami) kézben egyesül a közhatalmi és a tulajdonosi szerepkör, vagyis az állam a piac, és az önszervező mechanizmusok, vagyis végeredményben a láthatatlan kéz hiánya miatt mindent a végsőkig kénytelen szabályozni. Meghatározza a piaci szereplők körét, az általuk előállítandó termékek mennyiségét, árát, sőt vevőjét is, azaz végeredményben mellőzi a piacot, mint a gazdasági élet egyfajta önszervező erejét. Ha tehát e modellben mint látható nincs magántulajdon, és nincs piac sem, akkor nyilvánvaló, hogy a piaci törvényszerűségek sem érvényesülnek. Ez pedig szükségszerűen maga után vonja az igazi gazdasági verseny hiányát is az adott társadalom életében. A gazdasági élet szereplői, a vállalkozók akik mindegyike mögött az állam áll tehát igazi piac hiányában nem versenyeznek, hanem teljesítik az állam által előírt tervet. Ily módon a gazdasági élet az előző modellel szemben nem kizárólag a magán, hanem sokkal inkább az állami szférához tartozik. Mindezekből kitűnik az is, hogy a gazdaság nyilvánvalóan nem a magántulajdonra-, és annak szabadságára épül, hanem kizárólag az állami tulajdonra és az állami szabályozásra. A gazdaság nem piaci elvek szerint működik, hanem az állami szabályozás (tervutasítások) alapján, tehát a gazdasági élet szereplői nem versenyeznek a piacon, hiszen a piac, mint olyan nem is létezik. Nem a rátermettebb, az ügyesebb, a gyorsabb, esetleg a gátlástalanabb vállalkozás lesz a nyertes, hanem az, amelyik minél nagyobb mértékben túlteljesíti a tervet. E 14

15 modell kiiktatja a társadalom életéből az igazi piacot, a piaci élet igazi szereplőit, valamint a piac igazi törvényszerűségeit, és mindezekkel együtt a szabad és tisztességes versenyt, tehát végeredményben a láthatatlan kezet is. c.) A vegyes modell ezúttal is az előző kettő keveréke. Az állam tulajdonosként is beavatkozik a piaci folyamatokba, tehát piaci szereplőként, vállalkozóként is jelen van, miközben a külső keretek szabályozása révén, vagyis közhatalomként engedi a piaci törvényszerűségek érvényesülését, a piaci verseny kibontakozását, hiszen szabad és tisztességes verseny az, ami a társadalom legnagyobb hajtóerőinek egyike. A gazdasági élet szereplői, a vállalkozások között kialakuló szabad és tisztességes gazdasági verseny biztosíthatja kizárólag a folyamatos technikai fejlesztést és fejlődést, a társadalmi igények egyre jobb színvonalú, egyre hatékonyabb és biztonságosabb kielégítését, a termékek és szolgáltatások egyre olcsóbbá válását, vagyis végeredményben az emberi társadalom fejlődését. A vegyes modellben tehát az állam csak a piaci játékszabályokat írja elő jogi normában, többnyire tiltás formájában (méghozzá a saját cégeire is irányuló módon), míg a többit már a vállalkozásokra, végeredményben a gazdasági versenyre, a láthatatlan kéz irányítására bízza. Másként fogalmazva: az állami szabályozás csak arra figyel, hogy a versenytársak azonos feltételekkel versenyezzenek, és az állami felügyelet csak azt vizsgálja, hogy a versenytársak betartják-e a szabályokat. Ha nem, akkor persze beavatkozik és helyreállítja a megbomlott egyensúlyt, illetve szankciót alkalmaz. Kiemelendő e körben is, hogy e modellek a valóságban természetesen nem érvényesülnek ilyen tisztán soha, sehol, semelyik országban. A modern állam jellemzője általában a vegyes modell, s hazánk is lényegében 1968 óta arra törekszik, hogy a tervutasításos modell kereteiből kilépve egy vegyes modellre térjen át, megvalósítva ezzel a fejlett államokat jellemző, és az 1989-es Alkotmánymódosításban is megjelenő szociális piacgazdaságot. Az Alkotmány Preambuluma távlati államcélként fogalmazza meg a szociális piacgazdaságot, amely elérésének egyik biztosítéka a 9. azon rendelkezése, amely szerint egyfelől Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú, és egyenlő védelemben részesül, másfelől pedig a Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás és a gazdasági verseny szabadságát. Ahogyan arra az Alkotmánybíróság rámutat, a piacgazdaság plurálisan tagolt tulajdoni szerkezetű gazdaság, amely a különböző tulajdonformák egyenrangúságának, valamint a vállalkozás és a verseny szabadságának alkotmányosan elismert elve alapján működik. Az Alkotmánybíróság rámutat arra is, hogy a piacgazdaság körülményei között a versenyszférában következetesen 15

16 el kell határolni egymástól az állam közhatalmi és tulajdonosi minőségét. Lásd erről bővebben az 59/1991. (XI. 19.) AB határozatot. (ABH ) 1.2. A nemzetgazdaság igazgatásának szervezeti rendszere A nemzetgazdaság igazgatásának szervezeti rendszerét három részre tagoltan mutatjuk be, a nagyobbról-kisebbre közelítés elvét szem előtt tartva: először az Európai Unió, majd a fejlett államok, végül pedig a Magyar Köztársaság nemzetgazdaság-igazgatási szervezeti struktúráját mutatjuk be. Itt azonban meg kell állni egy pillanatra, mert joggal vethető fel, hogy az Európai Unió szervezeti rendszerét miért kell a nemzetgazdaság igazgatása keretében tárgyalni, hiszen itt nyilvánvalóan nem egy nemzeti, hanem egy nemzetek feletti (szupranacionális) szervről van szó. A válasz erre a következő: azért, mert az Európai Unió, illetve az annak első pillérét képező Európai Közösségek kifejezetten gazdasági okok miatt jöttek létre és működnek jelenleg is. E gazdasági érdek és cél nem más, mint kezdetben a közös piac, majd (1986-től) az egységes piac, (1992-től pedig ) a gazdasági és monetáris unió megvalósítása, ami alapvetően egyrészről a négy gazdasági szabadságjog – az áruk, a szolgáltatások, a tőke, és a személyek szabad áramlása másrészről pedig a szabad és tisztességes verseny feltételeinek biztosítása és érvényesítése révén érhető el. Azáltal, hogy az EU tagállamai egymással szerződéses kapcsolatba léptek, és az Unió egyes intézményei – az itt jelzett célok elérése érdekében – jogi normákat alkotnak és eseti döntéseket hoznak, közvetlenül hatnak a tagállamok gazdaságirányítására. Ily módon a tagállamok gazdaságirányításának (igazgatásának) egy eddig soha nem látott, gyökeresen új; a nemzetállamon kívüli, illetve nemzetállamok feletti (szupranacionális) dimenziója jelent meg, a nemzetek fölötti gazdaságirányítás (igazgatás). Erre tekintettel foglalkozunk a következő fejezetben – igen vázlatosan – az Európai Unió (gazdaság-irányítási) szervezeti rendszerével Az Európai Unió gazdaság-igazgatási szervezeti rendszere Az Európai Unió az 1951-ben aláírt, és az Európai Szén és Acélközösség létrehozásáról szóló Párizsi Szerződésben gyökerezik. Ez a szerződés vámunióban egyesítette a tagállamok szén- és acélpiacát, s ennek jegyében előírta, hogy a hat alapító állam eltörli az egymás közötti forgalomban a szénre és a vasra vonatkozó behozatali és kiviteli vámokat, mennyiségi 16

17 és egyéb korlátozásokat, továbbá a termelőkre- és a fogyasztókra vonatkozó megkülönböztető rendszabályokat. A vámunió mint az európai integráció elmélyítésének első lépcsője az áruk és a szolgáltatások szabad áramlásának biztosítását, valamint egy egységes vámpolitika megvalósítását jelenti harmadik államok viszonylatában. Az integráció elmélyítésének következő állomása Róma, ahol 1957-ben létrehozták egyrészről az Európai Gazdasági Közösséget (EGK), másrészről az Európai Atomenergia Közösséget (Euratom). Mindkét Római Szerződésnek az volt a célja, hogy tizenkét év alatt közös piac valósuljon meg. A közös piac a vámunió továbbfejlesztése, amennyiben a két szabadság (az áruk és a szolgáltatások) mellett a tőke és a munkaerő szabad áramlásának biztosítását is jelenti. A fejlődés következő lépcsője az 1986-ban aláírt Egységes Európai Okmány volt, amely végrehajtotta a fenti Szerződések revízióját, amennyiben kimondta, hogy a közös piacot egységes (belső) piaccá kell továbbfejleszteni 1993-ig. Az egységes piacon a négy gazdasági szabadság szabad áramlása elől eltűntetnek minden fizikai, pénzügyi, jogi akadályt. Az integráció elmélyítésének következő állomása 1992, amikor sor kerül a Maastrichti Szerződés aláírására, s ezzel az Európai Unió megteremtésére. A Szerződés értelmében az Európai Unió célja kettős: gazdasági és monetáris unió, valamint politikai unió megteremtése a tagállamok között. Az integráció elmélyítésének útja ezzel válik teljessé. Az az út, amely a vámunióval vette kezdetét, és amely közös piaccá, majd egységes piaccá terebélyesedett. A gazdasági és monetáris unió ugyanis az egységes piac továbbfejlesztését jelenti. A gazdaságpolitika szupranacionális szintre emelését, aminek középpontjában a közös pénz (az euró) megteremtése áll. (Az euró számlapénzként 1999-ben, a nemzeti valuták helyettesítőjeként pedig 2002-ben került bevezetésre). A politikai unió az európa integráció legmagasabb foka, hiszen túllépve a gazdaságon, immár a bel- és a külpolitikának is a közösségi szintre emelését jelenti. A Maastrichti Szerződés négy lépést tett meg a politikai unió létrehozása érdekében: előírta a közös kül- és biztonságpolitika megvalósítását (az EU Második Pillére), valamint a bel- és igazságügyi együttműködést (az EU Harmadik Pillére), továbbá kimondta az európai uniós állampolgárság létrejöttét és azt, hogy a munkaerő szabad áramlását a személyek szabad mozgása váltja fel. A Maastrichti Szerződés azonban nem szüntette meg az akkor már hosszú ideje működő három közösséget, az ESZAK-ot, az EGK-t és az Euratomot, hanem azokra ráépül, mégpedig úgy, hogy azok képezik az EU Első Pillérét. Így áll előttünk a három pilléren nyugvó Európai Unió háza. Kiemelendő: az Európai Uniónak nincsenek saját, uniós szervei, hiszen azokat kölcsön veszi az Első Pillért képező Európai Közösségektől. Meg kell jegyezni, hogy 1965-ben került sor a három Közösség jogalkotó és végrehajtó szerveinek egyesítésére, 17

18 így ezen időponttól egy közös intézményrendszer szolgálja ki mindhárom Közösséget. Ezek az intézmények amelyek időközben persze átestek bizonyos változásokon – a következők: Európai Parlament, Európai Tanács, Miniszterek Tanácsa, Európai Bizottság, Európai Bíróság és Európai Számvevőszék. Az Európai Parlament tagjait a tagállamok választópolgárai – a népesség arányában öt évenként választják, közvetlenül. A képviselők párthovatartozás szerint alkotnak frakciókat. A Parlament fő feladata a jogalkotásban való közreműködés, az Európai Bizottság munkájának figyelemmel kísérése, valamint a közösségi költségvetés megállapítása. Az Európai Tanács a tagállamok állam- és/vagy kormányfőinek, valamint az Európai Bizottság elnökének a testülete, amely évenként legalább négyszer ülésezik. Fő feladata az Unió általános politikai irányvonalának meghatározása. A Miniszterek Tanácsa a tagállamok kormányainak képviselőiből áll, akik mindig az adott tárgykör szerint illetékes miniszterek. Ezek közül legjelentősebb az Általános Ügyek és Külkapcsolatok Tanácsa, amely a külügyminiszterekből áll, valamint a Pénzügyi Tanács, amely a pénzügyminisztereket tömöríti. A Tanács az Európai Unió legfőbb jogalkotó (de bizonyos értelemben végrehajtó) szerve is. Az Európai Bizottság az Unió végrehajtó szerve, amely azonban az Első Pillért illetően döntéskezdeményezési monopóliumot élvez. Tagjainak száma megegyezik a tagállamok számával (vagyis 2008-ban 27 fő), akiket a tagállamok kormányai jelölnek, majd a Tanács nevez ki 5 évre. Funkciói: döntéskezdeményezés (az I. pillér terén ilyen monopóliumot élvez!), adminisztratív funkció (például: a főigazgatóságok irányítása, koordinálása, a Strukturális Alapok kezelése), normatív funkció (a közösségi jog védelme és a jogalkotásban való részvétel), közvetítő funkció (amely révén mintegy összeköti e Közösség szerveit és a tagállamokat), és reprezentációs funkció (amely révén képviseli az Uniót külső államok felé). A gazdasági élet vonatkozásában a döntéskezdeményező funkciójából a költségvetés előkészítését, majd elfogadását követően a végrehajtásról való gondoskodást emeljük ki, míg a normatív funkcióból a közösségi jog védelmezőjeként játszott szerepét és ebből is a gazdaság ellenőrzését. E körben versenyfelügyeletet lát el, fúziókontrollt gyakorol, és figyelemmel kíséri az állami támogatások tagállamokon belüli folyósításának törvényességét. A Bizottság tagjai teljes függetlenséget élveznek, kizárólag a Közösség érdekeit tarthatják szem előtt. Az Európai Bíróságot tagállamonként egy bíró alkotja, akik a nemzeti érdekektől teljes mértékben függetlenek. A Bíróság három lényeges kérdéskörben dönt. Először: arról, hogy az Unió intézményei által alkotott, ún. másodlagos jogi normák (például: rendeletek, irányelvek, 18

19 stb.) összhangban állnak-e a közösségi joggal. Ha nem, akkor megsemmisíti azokat. Másodszor arról, hogy a természetes és jogi személyek, vagy akár az egyes tagállamok kormányainak a keresete megalapozott-e a közösségi jog megsértése tekintetében. Az Európai Számvevőszék feladata a közösségi költségvetésből származó források felhasználása törvényességének ellenőrzése. A Számvevőszék tagjaira a tagállamok tehetnek javaslatot, majd őket a Miniszterek Tanácsa nevezi ki korlátozott időre, hat évre. Kinevezés után a Számvevőszék tagjai a Bizottság és a Bíróság tagjaihoz hasonlóan szintén teljes függetlenséget élveznek. Az Európai Számvevőszék tagjainak száma a tagállamok számának felel meg. Az EU itt bemutatott intézményei egyrészről közhatalomként: jogalkotás, (a Tanács, a Tanács és a Parlament, valamint a Bizottság által alkotott rendelet, irányelv, határozat, ajánlás és vélemény kibocsátása) és jogalkalmazás (a Bizottság eseti döntései, valamint az Európai Bíróság precedens ítéletei) révén, másrészről pedig tulajdonosként (a közös költségvetés felhasználása és ellenőrzése útján) törekszenek akaratuk érvényesítésére, végső fokon az egységes piac, illetve a gazdasági és a politikai unió megvalósítása céljából. A fentek alapján megállapítható, hogy a gazdasági élet tekintetében az Európai Unió nem rendelkezik sajátos, kifejezetten e célból létrehozott szervezetekkel és jogintézményekkel, hanem az Unió rendes szervei látják el a gazdaságirányítási feladatokat is. Még egy megjegyzés ehhez: az EU intézményei csak döntéshozók, s mint ilyenek, a gazdaságirányításnak az alanyai: kormányzati gazdaságirányítást (igazgatást) végeznek. Döntéseiket, illetve határozataikat már a tagállamok államszervei, döntően a közigazgatási szervek hajtják végre, ami azt jelenti, hogy a gazdaságirányítás alanyai a tagállamok, de nem kormányzati szinten, hanem a végrehajtás szintjén. Más oldalról nézve: az EU-nak nincs külön végrehajtó (azaz közigazgatási) szerve, hanem annak feladatait a tagállamok egész államapparátusa látja el! Ebben az értelemben az EU gazdaság igazgatása megosztott igazgatás A fejlett államok gazdaság-igazgatási szervezeti rendszere A nemzetgazdaság-igazgatásban résztvevő szervek – a fejlett államokban – nem mutatnak valamilyen specifikus jellemvonást a társadalom irányító szerveihez képest. Ebből következik, hogy a nemzetgazdaság igazgatásában egyaránt részt vesznek – igaz, különböző mértékben és különböző eszközökkel – az államhatalom szervei (a törvényhozó szerv, a közigazgatási szervek és az igazságszolgáltatási szervek), a társadalmi szervek 19

20 (pártok, szakszervezetek), valamint az ún. fél állami szervek, (a köztestületek, közalapítványok, kamarák, ügynökségek, stb) is. Kétségtelen azonban, hogy a nemzetgazdaság igazgatásában az államhatalmi szervek-, és azon belül a közigazgatási szervek játsszák a vezető szerepet, hiszen e szervek társadalmi rendeltetése éppen az államra háruló feladatok végrehajtása, illetve a végrehajtás gyakorlati megszervezése. Éppen ezért a továbbiakban csak a közigazgatási szerveket tárgyaljuk, míg az egyéb szervekre csak ott és annyiban utalunk, ahol és amennyiben az feltétlenül szükséges. Magyary Zoltán a VI. Közigazgatástudományi Kongresszuson (1936.) előadott jelentésében felvázolta azokat a vonásokat, amelyekkel véleménye szerint a XX. század államának rendelkeznie kell. Ennek értelmében a XX. század államának legfontosabb vonása a közigazgatás hatalmi súlyának megerősödése a törvényhozással szemben. Ennek megnyilatkozási módja pedig nem más Magyary szerint, mint a közigazgatás legfelsőbb irányításának egyetlen felelős személy kezébe való összpontosítása, és e személy ún. közigazgatási vezérkarral való megerősítése. Ha megvizsgáljuk a fejlett államok (USA, Nagy-Britannia, Franciaország, stb.) gazdaságirányító szervezeti rendszerét, akkor megállapíthatjuk, hogy napjaink államában éppen a Magyary Zoltán által jelzett tendencia mutatható ki, azaz igen erős a végrehajtó hatalom. A XXI. századi fejlett államokban egyértelmű az állam gazdasági életben való fokozott jelenléte. Az tehát, hogy az állam ilyen-olyan eszközökkel, de a gazdasági élet minden területén jelen van, mert a társadalom kiegyensúlyozott és békés fejlődése, ezt követeli meg. Az állam fokozott jelenléte a gazdaságban elsősorban a közigazgatási szervek jelenlétében ölt testet, azonban tény az is, hogy az állandóan változó társadalom- és gazdaságirányító struktúrában az állami szervek – mint közjogi jogalanyok – mellett ma már megtaláljuk az állam által létrehozott magánjogi alanyokat: a fél állami szerveket, (például köztestületek) sőt még a gazdasági társaságokat is. Az államnak a gazdasági életben bekövetkezett növekvő szerepvállalását a XX. és a XXI. században több tényező együttesen indokolta, illetve eredményezte: a technika rohamos fejlődése, a vállalatbirodalmak megjelenése és a gazdaság globalizálódása, a jólétiállam eszményének térnyerése, valamint társadalmi körülmények is. A kérdés egyik magyar szakértője Sárközy Tamás szerint azonban a döntő ok a gazdaság és a civilszféra belső átalakulásának hatása volt az államra, az ún. szervezett kapitalizmus, a private government kialakulása nyomán. A gazdasági élet vonatkozásában ez mindenekelőtt a transznacionális vállalatbirodalmak kiépülését, a civilszférát illetően pedig az önszerveződés és az önigazgatás megjelenését, előtérbe kerülését jelentette. Ily módon az állam már nem 20

21 monopolizálhatta a közérdeket, kénytelen volt abban helyet szorítani a gazdasági élet szereplőinek és a polgárok önigazgatási szerveinek (lobbynak, egyesületeknek, alapítványoknak). Másik oldalról azonban a gazdasági élet szereplői is kénytelenek voltak tudomásul venni az állami tulajdon gazdasági megjelenését és térnyerését, döntően a nehéziparban és a bankszektorban. Az állam ezzel a gazdaságnak nem csupán irányítója, hanem egyben aktív szereplője is lett, igaz, esetenként nem nyíltan, hanem álcázottan: közüzemként, köztestületként vagy részvénytársaságként. Mint arra utaltunk – az államhatalom szervein belül – meghatározó gazdaságirányításiigazgatási feladatokat látnak el a közigazgatási szervek, és ezen belül is a nemzeti kormányok, valamint a gazdasági élettel közvetlenül foglalkozó minisztériumok. Ez utóbbiak jelentőségét jól mutatja, hogy a fejlett államokban a gazdaságot közvetlenül irányítóigazgató minisztériumok számaránya mindenhol túllépi az 50%-ot! A fél állami szervek kifejezés azt jelenti, hogy az állam – az erősen megnövekedett feladatainak nem tudván kellő hatékonysággal eleget tenni – jogi aktussal magánjogi szerveket hoz létre, meghatározott közfeladatok ellátására. Ilyen szervek Európában már az 1800-as években is megjelentek, de számuk és szerepük csak az 1950-es évektől számottevő. E szervek megnevezése Angliában tipikusan public corporation, újabban pedig quasi-nongovermental organisation (quango), magyarul: köztestület, illetve közvetett közigazgatási szerv. A quango-k elterjedésének (és ezzel bizonyos feladatok hagyományos közigazgatási szervezetektől való kiszakításának és a magánjog alanyai részére történő telepítésének) oka nem csupán a közfeladatok bővülése, hanem az is, hogy e szervek kevésbé politikaérzékenyek, és minden szempontból rugalmasabbak mint a közigazgatás hagyományos szervei. Éppen ezért hatékonyabban képesek ellátni a rájuk bízott állami (közigazgatási) feladatokat. Angliában ilyen köztestületként működik például az Árbizottság és a Nemzeti Kikötők Bizottsága. Németországban és az USA-ban a “fél állami” szerveknek, vagy más kifejezést használva: a közvetett közigazgatás szerveinek szintén több típusa van: öffentliche Anstalten, Körperschaften, Stiftungen: (közintézetek, köztestületek, közalapítványok), az USA-ban pedig: Corporation, Boards, Commission, Councils, Foundations: összefoglaló elnevezéssel: Independent Agencies – magyarul: társaság, tanács, bizottság, tanács (testület), alapítvány: független ügynökség. E szervek létrehozása és feladata azonban minden esetben azonos: meghatározott állami (törvényi, önkormányzati) aktussal jönnek létre, meghatározott és az alapító aktusban körülírt állami (közigazgatási) feladatot látnak el a magánjog alanyaként. 21

22 A fél állami szervek mellett a fejlett államok gyakran hoznak létre gazdasági társaságokat is, amelyek részben vagy egészben állami tulajdonnal gazdálkodva vesznek részt aktívan a gazdasági életben, ugyanúgy, mint a magánszemélyek által létrehozott társaságok. E szervek azonban – az állami felhatalmazás alapján – nem csupán gazdálkodnak, hanem gyakran egyfajta gazdaságszervező – irányító tevékenységet is kifejtenek az adott keretek között, azaz – ebben az értelemben – állami igazgatási-irányítási feladatot látnak el. Ilyen szerv például Olaszországban az Olasz Elektromos Művek, vagy Ausztriában az Osztrák Vasút, az Osztrák Posta. A fejlett államok gazdaságirányítási szervezeti rendszerét vizsgálva a következő három tendencia érdemel kiemelést: – a közigazgatási szervek feladatának és tevékenységének súlypontja egyre inkább a gazdaságszervezésre, és helyenként a gazdálkodásra tevődik át, – a társadalomban növekszik az érdekegyeztető, ún. konzultatív szervek száma, súlya és szerepe, különösen gazdasági téren, s e szervekben a közigazgatás szinte kivétel nélkül képviselteti magát, – a gazdaság sajátos önmozgása gazdasági régiók kialakulását eredményezi, amelyeket az állam kénytelen követni szervezeti oldalról is, azaz kénytelen ehhez igazítani a hagyományos közigazgatási szervezeti struktúrákat A Magyar Köztársaság gazdaság-igazgatási szervezeti rendszere A nemzetgazdaság igazgatásában – a fejlett államokhoz hasonlóan – Magyarországon is részt vesznek az államhatalmi- és a fél állami szervek, persze különböző módon és különböző eszközökkel. A nemzetgazdaság igazgatásának szervezeti struktúráját a következő ábrán szemléltetjük: Országgyűlés Kormány Önkormányzatok meghatározó szint (az igazgatás alanya) kormányzati gazdaságirányítási szervek Magyar Nemzeti Helyi Fél végrehajtói Miniszté- Állam- Vagyon- önkor- állami szint riumok kincstár gazdál- mány- szervek (az 22

23 kodási zatok Tanács a végrehajtás szervei igazgatás alanya) gazdasági Szövetkezetek Egyéni Nonprofit az igazgatás társaságok vállalkozók szervek tárgya piaci szereplők (gazdálkodók) Ezen ábra részletezése a következő: A.) A kormányzati gazdaságirányítási szervek Kormányzáson azt az irányító jellegű állami tevékenységet értjük, amelynek során a meghatározott állami szervek kitűzik a legfontosabb állami célokat, megtervezik a teendő lépéseket és meghozzák a döntéseket, meghatározzák az állami szervek feladatait, továbbá biztosítják a mindezek teljesítéséhez szükséges szervezeti, személyi és tárgyi előfeltételeket. A kormányzás tehát a társadalom irányításának (igazgatásának) a legmagasabb szintjét jelenti, ezért a gazdasági élet vonatkozásában is meghatározó jelentőséggel rendelkezik. A kormányzati gazdaságirányítás az állam kormányzati tevékenységének gazdasági oldalát jelenti, amelyben az Országgyűlés és a Kormány, valamint az önkormányzati tulajdon önállósága miatt – és a helyi önkormányzatok vesznek részt. Számukra az irányt a hatalmon lévő kormánynak a programja, amelyet az Országgyűlés fogad el. A.) 1. Az Országgyűlés A kormányzati gazdaságirányításban meghatározó szerepe természetesen az államhatalom legfőbb szervének, az Országgyűlésnek van, amely e szerepét mindenekelőtt azáltal látja el, hogy közhatalma alapján jogalkotó hatáskörével élve, törvényeket alkot: – megalkotja a piacgazdaság működési kereteit kijelölő funkcionális törvényeket (verseny-, ár-, adó-, vám-, deviza, stb. törvény), – meghatározza a gazdálkodás szervezeti kereteit (vállalati-, szövetkezeti-, társasági törvény, törvény az egyéni vállalkozásról) – rendezi a gazdálkodó szervek külső és belső kapcsolatrendszerét (Polgári Törvénykönyv, a Munka Törvénykönyve), – rögzíti az egyes nemzetgazdasági ágazatok feladatait, és szervezeti rendszerét (építési-, vízügyi-, gázenergia-, atomenergia-, bánya-, stb. törvény) – elfogadja és törvénybe iktatja az államháztartás költségvetését, valamint az annak 23

24 végrehajtása tárgyában készült kormánybeszámolót. A közhatalom gyakorlása mellett az Országgyűlés tulajdonosként is érvényesíti akaratát a gazdasági életben – mégpedig közvetlen tulajdonosi tevékenység révén – elsősorban azáltal, hogy évről-évre megállapítja egyrészt az állam központi költségvetését, másrészt az állami vagyon kezelésére vonatkozó ún. Vagyonpolitikai irányelveket. Ezen túlmenően – a tulajdonosi jogok alapján törvényben dönt a nemzetgazdaság szempontjából jelentős gazdasági társaságok köréről, továbbá ehhez kapcsolódva, az állam vállalkozói vagyonának mértékéről. Az Országgyűlés ugyanakkor a döntések mellett ellenőrzi is a döntései végrehajtását, részben az Állami Számvevőszék útján, részben pedig a Kormány beszámoltatása révén. A fentiekből kitűnik, hogy az Országgyűlés gazdaságirányítási funkciója – közhatalmi és tulajdonosi szempontból egyaránt – a stratégiai jellegű gazdaságpolitikai és gazdasági döntések meghozatalára, illetőleg a Kormány és az egész közigazgatás végrehajtó munkájának ellenőrzésére koncentrálódik. Az Országgyűlés döntései természetesen behatárolják a közigazgatási szervek gazdaságigazgatási tevékenységét, meghatározzák e szervek tevékenységének céljait, eszközeit és feltételeit is. A.) 2. A Kormány A Kormány gazdaságigazgatási tevékenysége sajátosan kettős arculatú, mert – az Országgyűlés által elfogadott Kormányprogram végrehajtása érdekében – egyrészről az Országgyűlés mellett részt vesz a kormányzati gazdaságirányításban (vagyis meghatároz ), másrészről pedig a közigazgatás legfelsőbb szerveként ellátja a gazdasági élet legfontosabb központi szervező és végrehajtó feladatait (vagyis végrehajt ). A kormányzati gazdaságirányításban egyaránt előfordulnak elvi és operatív feladatok. Ez az oka annak, hogy nem lehetséges előre, taxatív módon megjelölni azt a kört, amelyben kormányszinten kell dönteni. Ezt rendszerint a gazdasági ügyek politikai, társadalmi és gazdasági jelentősége határozza meg, így túlnyomórészt mérlegelés kérdése. A Kormány gazdaság igazgatási tevékenységének alapvető területei a következők: az állami gazdaságpolitika és a gazdasági jellegű törvények előkészítése, majd Országgyűlés elé terjesztése; ezt követően a meghozott döntések végrehajtása; saját hatáskörben bizonyos gazdaságpolitikai döntések meghozatala; a központi közigazgatási szervek (minisztériumok és kormányhivatalok) irányítása és tevékenységük összehangolása. A Kormány tehát a nemzetgazdasággal kapcsolatos kérdéseket a gazdaság egésze oldaláról közelíti meg, és az Országgyűlés által megállapított keretek között mintegy vezérli a gazdaságot. E vezérlő tevékenységet – közhatalma alapján – elsősorban jogi normák alkotásával látja el, amelyek 24